Por Pedro Fortuna, Advogado Associado da Kausa Advogados
A transformação digital da Administração trouxe consigo uma promessa sedutora: menos papel, menos demora e menos burocracia. Na contratação pública, essa promessa parecia especialmente convincente. Se os documentos passassem a circular eletronicamente e os atos pudessem ser praticados à distância, seria natural esperar procedimentos mais simples, mais rápidos e menos onerosos. A experiência, porém, mostrou que mudar o suporte não basta para mudar o procedimento.
As plataformas eletrónicas substituíram as entregas presenciais e grande parte da circulação física de documentos. Mas reconhecer o valor da contratação eletrónica não obriga a confundir digitalização com simplificação.
Digitalizar altera os instrumentos através dos quais o procedimento se desenvolve. Simplificar exige mais: rever o próprio procedimento, questionar a utilidade das etapas, eliminar repetições, reduzir exigências desproporcionadas e reorganizar o percurso em função da finalidade prosseguida. As duas operações podem coincidir, mas uma não resulta automaticamente da outra.
É precisamente nesse intervalo que nasce a burocracia digital. Raramente assume a forma de um grande obstáculo. Forma-se pela acumulação de pequenos encargos: um registo adicional, uma credencial específica, um perfil sujeito a validação, um certificado que o sistema não reconhece, um ficheiro que excede o limite permitido, um formato incompatível, uma assinatura aposta no local errado ou um documento já disponível noutro sistema que tem de voltar a ser apresentado.
Cada operação pode ter uma justificação técnica ou jurídica. O problema está no efeito acumulado. O utilizador não enfrenta uma exigência isolada, mas uma sequência de exigências que se repete entre plataformas e procedimentos e converte tarefas aparentemente mínimas num custo de contexto relevante. A burocracia deixou de ter a aparência do balcão, do carimbo ou da pasta de arquivo: passou a apresentar-se como uma interface.
A transição para o digital pode ainda deslocar trabalho sem o eliminar. Parte do esforço antes suportado pela Administração é transferida para o operador económico, que passa a ter de dominar regras técnicas, gerir certificados, compatibilizar sistemas e antecipar falhas de submissão. Ao mesmo tempo, as entidades adjudicantes continuam a poder confrontar-se com informação fragmentada, verificações redundantes e plataformas que não comunicam entre si. O procedimento torna-se eletrónico, mas não necessariamente mais simples.
É neste contexto que a mais recente alteração do Código dos Contratos Públicos ganha particular importância. A aposta na integração digital, na interoperabilidade, na reutilização de informação e no recurso a sistemas de inteligência artificial aponta na direção certa. Mas a lei, por si só, não transforma a experiência de quem contrata nem de quem concorre. Entre a intenção normativa e o resultado prático existe um território decisivo: o da implementação.
O alcance dessas medidas dependerá, desde logo, da forma como forem concretizadas. Importa distinguir os objetivos de política legislativa dos deveres imediatamente exigíveis e das soluções cuja eficácia dependerá de regulamentação, da integração entre sistemas e da capacidade operacional das entidades adjudicantes.
A inteligência artificial merece a mesma prudência. Pode apoiar a análise documental, detetar incoerências, organizar informação e libertar recursos para tarefas de maior valor. Pode também acrescentar opacidade, novas validações e dependência tecnológica. Na contratação pública, onde a igualdade de tratamento, a transparência, a fundamentação e a imputabilidade da decisão são essenciais, a automatização só constituirá progresso se o seu funcionamento e os seus resultados forem compreensíveis, auditáveis e sujeitos a controlo humano efetivo.
A questão tem ainda uma dimensão concorrencial. Participar num procedimento público custa tempo e recursos. Quando esse custo depende menos da qualidade da solução apresentada do que da capacidade para navegar exigências formais e tecnológicas, o acesso ao mercado torna-se desigualmente oneroso. As organizações com estruturas administrativas especializadas absorvem melhor esse esforço; as pequenas e médias empresas, as startups e os novos operadores podem concluir que concorrer não compensa. A burocracia digital funciona, então, como uma barreira silenciosa à participação.
Simplificar não significa eliminar garantias. A contratação pública exige segurança, rastreabilidade e igualdade de tratamento. Mas nenhuma dessas exigências torna inevitável cada formalidade. O encargo imposto deve ser adequado à finalidade prosseguida, necessário para a alcançar e proporcional ao custo que gera. O rigor não depende de pedir mais, mas de pedir melhor; não depende de multiplicar documentos, mas de utilizar a informação disponível; não depende de acrescentar etapas, mas de tornar cada etapa inteligível e útil.
Por isso, a próxima fase da transformação digital deve começar menos pela pergunta «o que podemos informatizar?» e mais pela pergunta «o que podemos deixar de exigir?». Antes de automatizar um circuito, importa saber se todas as suas etapas continuam a fazer sentido. Antes de criar uma nova validação, convém perceber se outra pode ser eliminada. E antes de adquirir uma solução tecnológica, é necessário definir o problema administrativo que se pretende resolver e o benefício concreto que deve ser sentido por quem contrata e por quem concorre.
Também a avaliação tem de mudar. O número de atos eletrónicos, de utilizadores registados ou de documentos processados mede a utilização do sistema, não a qualidade do procedimento. Esta revela-se no tempo necessário para preparar e submeter uma proposta, na informação pedida mais do que uma vez, nas falhas imputáveis à interação com a plataforma, no custo administrativo suportado pelos participantes e no número de operadores que desistem antes de concorrer. São estes resultados que permitem saber se a digitalização reduziu efetivamente a carga burocrática.
A revisão do CCP oferece, assim, uma oportunidade para aproximar digitalização e simplificação. O seu sucesso não se medirá pela solenidade das proclamações, mas pela qualidade das escolhas concretas: sistemas interoperáveis, formulários proporcionais, reutilização efetiva de dados, interfaces coerentes, regras compreensíveis e automatizações que eliminem — em vez de esconderem — trabalho burocrático.
No fim, a verdadeira modernização não se mede pela sofisticação da ferramenta, mas pelos obstáculos que tornou dispensáveis. Se a tecnologia apenas reproduzir no ecrã a complexidade que antes se vivia no papel, teremos mudado o meio sem reformar o procedimento. A burocracia continuará presente — mais rápida, mais discreta e, talvez por isso, mais difícil de reconhecer.