Por Pedro Fortuna, Advogado Associado da Kausa Advogados
Uma entidade adjudicante decide adjudicar um contrato público a um concorrente. Outro concorrente considera que a decisão é ilegal e impugna-a judicialmente. Enquanto o tribunal não decide, deve o contrato poder ser celebrado e começar a ser executado ou deve essa possibilidade ficar suspensa, para evitar que uma eventual decisão favorável chegue quando já pouco ou nada pode ser corrigido?
É esta, no essencial, a questão que está no centro do Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 17 de setembro de 2026, proferido nos processos apensos C‑266/25 e C‑267/25, e que lhe confere particular relevância para o contencioso pré‑contratual português.
Se o contrato puder avançar sem que o tribunal tenha oportunidade de apreciar a legalidade da adjudicação, a tutela jurisdicional corre o risco de perder utilidade: a decisão poderá reconhecer a ilegalidade num momento em que o contrato já foi celebrado e se encontra em execução. Se, pelo contrário, a celebração ficar suspensa em todos os casos e por tempo indeterminado, poderão ser afetados interesses públicos relevantes associados à execução atempada do contrato.
É neste equilíbrio que intervém o chamado efeito suspensivo automático: a impugnação judicial da adjudicação impede, em regra, que o contrato seja imediatamente celebrado. Não se trata de assegurar que o contrato permaneça necessariamente paralisado até à decisão final, mas de preservar a possibilidade de o juiz apreciar, antes da sua celebração, se a proteção do concorrente e da legalidade deve ceder perante outros interesses relevantes.
A Diretiva 89/665/CEE, de 21 de dezembro, parte de uma ideia simples: a tutela jurisdicional em matéria de contratação pública deve ser efetiva num momento em que ainda seja possível evitar a consolidação da ilegalidade. É nesse contexto que se compreendem os mecanismos destinados a impedir a celebração do contrato antes da apreciação jurisdicional da adjudicação.
O Direito da União não impõe aos Estados‑Membros um modelo processual uniforme nem exige, em todos os seus detalhes, uma solução coincidente com aquela que o legislador português adotou. Exige, porém, que a impugnação da adjudicação não perca utilidade pelo simples facto de o contrato ser celebrado antes de o tribunal decidir.
Não se trata de um benefício concedido ao concorrente que impugna uma adjudicação. Trata-se de preservar a utilidade do controlo jurisdicional: impedir que o tribunal deixe de poder evitar a consolidação da ilegalidade e passe apenas a administrar as suas consequências.
Foi à luz desta lógica que o Tribunal de Justiça apreciou o regime nacional em causa. Este permitia, em determinadas circunstâncias relacionadas com projetos financiados por fundos europeus, o levantamento provisório do efeito suspensivo através de um mecanismo particularmente expedito, assente numa presunção de risco de perda do financiamento e sem audição prévia do autor da ação.
O Tribunal de Justiça não ignora a relevância dos interesses públicos associados à rápida execução dos contratos. Nem poderia fazê-lo. A própria Diretiva 89/665/CEE admite expressamente a ponderação das consequências das medidas provisórias para todos os interesses suscetíveis de ser afetados, incluindo o interesse público.
O que o Acórdão recusa é algo diferente: que a celeridade seja obtida através de um automatismo que substitua a ponderação judicial por uma presunção legal e retire ao juiz a possibilidade efetiva de decidir, à luz das circunstâncias concretas do caso, se a proteção pré‑contratual deve ou não ceder perante outros interesses relevantes.
A distinção é decisiva. Uma coisa é admitir que o efeito suspensivo possa ser levantado na sequência de uma verdadeira apreciação jurisdicional dos interesses em presença. Outra, muito diferente, é construir um regime em que a suspensão possa ser afastada por força de uma presunção legal que reduza substancialmente o espaço de apreciação judicial.
É por isso que o alcance do Acórdão excede claramente o caso que lhe deu origem.
A discussão sobre o efeito suspensivo automático regressará, mais cedo ou mais tarde, e com esta ressurgirá um argumento já conhecido: a suspensão automática atrasa procedimentos, adia contratos e dificulta a execução atempada de investimentos públicos.
O argumento merece ser considerado. Mas a sua força termina onde começa a razão de ser do próprio instituto. O efeito suspensivo automático pode ser regulado, limitado e sujeito a mecanismos céleres de levantamento. O que não pode é ser convertido numa garantia apenas nominal. Não subsiste apesar de impedir a imediata celebração do contrato; subsiste precisamente porque essa possibilidade constitui a condição da utilidade da tutela jurisdicional.
A sua função consiste em preservar, durante o tempo necessário à intervenção do tribunal, a possibilidade de impedir que uma adjudicação eventualmente ilegal se transforme num contrato celebrado e já em execução.
Por isso, se o problema está na duração do contencioso pré‑contratual, a resposta deve procurar‑se, antes de mais, na própria duração do contencioso pré‑contratual: na organização dos tribunais, nos meios disponíveis, na simplificação processual e na capacidade de decidir rapidamente os incidentes que a lei prevê.
O que dificilmente se poderá fazer é resolver o problema da demora judicial reduzindo a utilidade prática da decisão judicial.
É neste ponto que o Acórdão assume particular relevância para o debate português.
A solução introduzida pelo artigo 25.º‑A da Lei n.º 30/2021 deve ser compreendida neste contexto. Perante a urgência associada à execução de projetos financiados por fundos europeus, o legislador ensaiou uma solução: um mecanismo especialmente célere de levantamento provisório do efeito suspensivo, assente numa presunção de risco de perda do financiamento e sem contraditório prévio. O Tribunal de Justiça veio agora traçar os limites desse ensaio legislativo.
Ao reafirmar a necessidade de uma tutela jurisdicional efetiva antes da celebração do contrato e ao rejeitar soluções que, mesmo perante interesses públicos relevantes, esvaziem a apreciação jurisdicional concreta, o Acórdão deixa uma indicação especialmente relevante para o legislador português: a margem para redesenhar o efeito suspensivo existe, mas não permite converter a proteção pré‑contratual numa garantia meramente aparente.
Isto não significa que o atual artigo 103.º‑A do CPTA seja intocável. Nenhuma solução legislativa o é. Significa apenas que a discussão não começa numa folha em branco. É enquadrada por uma Diretiva, por uma jurisprudência europeia consolidada sobre a necessidade de tutela pré‑contratual efetiva e, agora, por um Acórdão proferido precisamente a propósito do sistema português que reafirma a centralidade dessa proteção.
Uma futura revisão do CPTA poderá discutir o modo como funciona o efeito suspensivo, as condições do seu levantamento e as formas de tornar mais célere a decisão judicial. A mensagem ao legislador português é simples: pode redesenhar o efeito suspensivo, mas não pode transformá‑lo numa formalidade decorativa.
No fundo, a escolha continua a ser relativamente simples. Perante a tensão entre a urgência da contratação pública e a necessidade de controlo jurisdicional, há duas respostas possíveis: criar condições para que os tribunais decidam mais depressa ou permitir que os contratos avancem antes de os tribunais decidirem.
Ambas podem produzir celeridade. Mas apenas a primeira preserva integralmente a utilidade da tutela jurisdicional.
A contratação pública precisa de velocidade. Mas também precisa de tribunais que ainda possam chegar a tempo.
E talvez seja essa a principal mensagem do Acórdão: em contratação pública, acelerar a justiça não pode significar fazê‑la chegar tarde demais.
